专题报告
2018香格里拉对话:战略观与地区安全架构重塑
作者:刘琳

  第17届香格里拉对话(以下简称“香会”)于2018年6月1日至3日在新加坡举行。本次会议是在地区安全形势继续发生深刻变化的背景下召开的。首先,对于“印太”及“印太战略”的讨论从去年以来成为各方关注的焦点。各方战略虽尚未完全成形,但“印太”一词取代亚太似乎已成定局。美国在香会召开前把太平洋司令部更名为印度洋-太平洋司令部就传递出了明确信号。第二,半岛局势出现明显变化。朝韩借平昌冬奥会之机实现关系转圜并在4月实现首脑会晤,目前美朝也在积极商讨举行峰会,半岛能否实现无核化及达成和平协议,引起外界广泛关注。第三,南海问题及其由此所衍生出来的关于“岛礁军事化”、“基于规则的秩序”、“航行自由”等议题继续发酵,特别是中美围绕南海问题的博弈仍很激烈。在香会前,美国两艘军舰在中国西沙群岛实施了“航行自由行动”,轰炸机在南沙海域进行了巡航,加剧了南海地区的紧张。第四,整个地区面临的反恐形势趋向严峻。去年菲律宾马拉维反恐战争及前不久印尼泗水的恐袭事件,表明恐怖主义仍是地区安全面临的主要威胁之一。
  在这种背景下,作为地区重要的多边安全论坛之一,香格里拉对话的议题设置基本上围绕上述议题。会议共设五个大会议题,分别是:美国的领导力和印太安全挑战、缓和朝鲜半岛危机、塑造亚洲不断演变的安全秩序、恐怖主义的新维度和反恐、提升地区安全合作水平。从会上反应出的观点来看,以下动向值得关注。
  第一,美、印两国全面阐释了各自“印太战略”的基本内容,日、澳两国也提及各自“印太战略”相关考虑,东盟成为各国争相拉拢的主要对象。
  美国国防部长马蒂斯在整个演讲中几乎主要阐述了美国的“印太战略”,包括该战略的目的、宗旨、原则、手段等。他特别强调了四个主题,即:一是通过帮助伙伴国提升海军和海上执法能力加强对海上公域的监控和保护;二是通过向盟友提供先进防务装备以及加强安全合作,增强与盟友的互操作性;三是强化法治、公民社会以及透明治理;四是由私营部门引领的经济发展。马蒂斯还提到,为实现上述目标,东盟及以东盟为中心的机制发挥着重要作用,同时该战略的核心是强化与盟友与伙伴的关系。
与美国的“印太战略”相比,印度版的“印太战略”的针对性和对抗性要弱得多,甚至可以说只是印度“向东行动”战略的某种扩充。印度总理莫迪在开幕晚宴演讲中,表达了对“自由开放的印太战略”的支持,但强调“印度并不把印太视作一个战略或有限几个国家的俱乐部”,更为重视合作包容,并认为中印关系对亚洲的未来很重要,显示不愿在中美两大国之间进行选择。印度的“印太战略”包括以下几个要素:一是印太代表一个自由、开放、包容的地区;二是东南亚是“印太”核心;三是通过对话推动本地区基于规则的秩序的演变;四是所有国家应当根据国际法拥有使用海上和空中公域的进入权,应保证航行自由、不受阻碍的贸易以及根据国际法和平解决争端;五是本地区从全球化中受益;六是互联互通是关键;七是各国的合作将塑造本世纪的安全环境。
  日本、澳大利亚乃至英、法等国虽未像美、印两国那样全面系统阐述“印太”战略,但都表达了对该战略的支持,同时重申了若干原则,如维护航行自由、基于规则的地区秩序等。
  在这次会上,非常令人关注的是各国对东盟作用的重视和强调。例如,美国国防部长马蒂斯在演讲中提到,东盟将是美国实现“印太战略”的努力的核心,东南亚国家也是美国加强盟友伙伴关系所争取的主要对象。印度总理莫迪明确指出,东南亚是“印太”的核心。日本防卫大臣小野寺五典也提到,日本支持东盟的中心地位。澳大利亚防长佩恩说,澳“意识到并欢迎东盟在提供地区领导力方面的核心作用”。这些表态一方面是要消除东盟的疑虑,即“印太战略”可能削弱东盟的中心地位;另一方面则是将东盟作为“印太战略”下一步发展所需争取和拉拢的首要国家。
  但是,东盟国家对该战略的态度仍是比较模糊且复杂的。部分国家,如新加坡、泰国、印尼、越南愿意接受上述概念,至少认为该概念在某些方面可以为其所用,但同时认为需要更具体了解这一战略,才能决定如何配合,因此还不宜在公开场合明确自身的立场。而且东盟是否会提出东盟版的“印太战略”目前还不得而知,但从印尼外长最近一次演讲中提出的“印太合作概念”可以看出,东盟所要的“印太”相比美日印澳四边机制将更具开放、包容、发展性,而不是对抗性。
  第二,各方继续以规则、航行自由、国际法、“岛礁军事化”等主导南海问题讨论的国际话语体系,美态度更趋强硬,英、法等国呈现加大介入南海事务趋势。
  相比去年,各国对南海问题的讨论基本仍围绕同样的关键词,但有几个值得关注的变化。其一,美方表态明显趋强。美防长用较大篇幅谈到中美关系,其中南海问题又是重点。马蒂斯指责中国的南海政策与美国所倡导的战略相抵触,并令人对中国的更大目标产生质疑。他认为,中国在岛礁上部署反舰导弹、地空导弹、无线电干扰机等装备,以及轰炸机降落永兴岛等,都是“直接出于军事目的”,因此,作为回应,美第一步是取消邀请中国参加“环太平洋2018”军事演习。他还威胁说,这只是个小的后果,如果中国不改变自身行为,还将面临更大的后果。这显示,美开始在行动上加码,试图以惩罚性行动让中国承受后果,以此作为对中国在南海岛礁军事部署的应对。其次,英、法等国在南海问题上谋求更大参与度。法国防长在香会提及,法2017年派出至少5艘军舰在南海活动。法国海军突击群本周将与英国舰艇和直升机一起访问新加坡,之后将前往南海“特定区域”。英国防长则表示,英国今年将向亚太地区派出3艘军舰进行巡航或演习。他还称,不久前英法两国在双边会谈中讨论了“更积极参与南海问题”的事宜。联系到今年以来英国军舰与日本的演习、以及法国总统访问澳大利亚、法国与越南等国的互动等,英、法对南海事务的介入日趋积极。尽管英法在南海问题上的影响十分有限,但更多域外大国扩大介入南海事务,将对南海形势后续发展带来更多复杂性,且会影响东盟声索国的立场及态度。第三,尽管东盟部分国家提及与中国的“南海行为准则”磋商及务实合作,但并未成为讨论的主流,更多是附和大国的话语体系,强调国际法特别是《联合国海洋法公约》在解决争端中的作用。在“准则”问题上,东盟国家强调“准则”应具有法律约束力,并应是有效的和具有实质内容的。
  第三,各国欢迎朝鲜半岛局势的积极变化,希望美朝峰会如期举行,但强调应保持制裁和压力,促使朝实现“彻底的、可核查的、不可逆转的无核化”。
  本次会议将第二个大会议题专门设为“缓和朝鲜半岛危机”,并邀请韩国、日本和加拿大国防部长在该专题发言。其余各国防长在发言中也或多或少提到朝核问题。总体看,各国在该问题上立场比较一致,即欢迎美朝举行会晤,认为这将成为一个里程碑式的事件,如果美朝能够达成协议,对半岛、东北亚乃至整个亚太地区的和平稳定都是非常重要的。朝鲜的弃核意愿及“经济优先”的战略应当受到鼓励,但必须实现“彻底的、可核查的、不可逆转的无核化”。在此之前,基于以往的教训,不能放松对朝鲜的制裁及施压,并且应继续在海上保持对可疑朝鲜船只的监控。各国也意识到,实现半岛无核化不会一蹴而就,还要看美朝双方如何化解在无核化方式上的分歧。此外,还有一些具体技术问题,比如怎样对无核化进程进行核查等。韩国代表还强调,朝韩关系的改善及美朝关系的可能变化,不会影响到美在韩国的驻军。
  第四,恐怖主义活动呈现新特点,各国认为应针对恐怖主义的根源,采取多种举措,加强合作加以应对。
  与会的各国代表认为,恐怖主义的发展特别是第三代恐怖主义的出现,正呈现一些新特点。首先,恐怖活动从集中化转向分散化,被打散的中东“伊斯兰国”恐怖分子转移到非洲、欧洲以及东南亚等地,特别是东南亚成为恐怖活动重灾区。其次,恐怖分子的战术发生变化,如“独狼”式袭击增多,从偏远地区的游击战转向城市地区作战(如菲律宾马拉维);第三,新一代恐怖分子往往具有较好的教育背景,因受到恐怖分子利用社交媒体进行的激进意识形态宣传影响而加入恐怖组织;第四,技术的运用使恐怖行动更为复杂化,且恐怖活动的融资也由于电子货币或移动支付而变得更为容易。在这种形势下,各国代表认为,应当采取多种举措加强对恐怖主义的应对。包括:以经济发展作为铲除恐怖主义的根源的根本手段;加强政府各部门之间的协调配合;通过反宗教极端主义的教育和宣传打击恐怖主义意识形态;加强各国之间的双边、三边和多边合作,如马来西亚、菲律宾、印尼开展的苏禄海联合巡航、印尼提出的旨在加强地区针对“伊斯兰国”势力进行侦查监视的“我们的眼”倡议等。
  面对上述挑战,各国也探讨了如何应对的问题。各国普遍认为,应加强合作,一方面充分利用地区现有安全合作机制,如东盟地区论坛(ARF)、东盟防长会(ADMM)、东盟防长扩大会(ADMM+)等,另一方面可建立更多针对某具体挑战的次区域多边机制,如马来西亚、菲律宾、印尼为打击苏禄海海盗而展开的联合巡逻。各国意识到,必须脚踏实地开展具有实质意义的合作,提升合作的层次和水平,同时不能仅着眼对威胁的应对,还要有战略的、长远的视角。总体而言,香会上的观点反映出本地区复杂的安全现实,既有大国间围绕地缘战略的博弈,又有部分国家围绕领土海洋争端的较量,还有各国为应对非传统安全挑战而进行的合作,它们相互交织,相互影响,相互作用。而且上述每个方面都还在不断演化之中,进一步增加了形势的复杂性。必须全面审视所有这些方面,才能获得对地区安全比较完整的认知,并在此基础上找到应对之策。

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