专题报告
南海“准则”框架达成 局势向好挑战仍在
作者:张洁来源:地区安全研究时间:2017-05-25

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  2017年5月18日,经过东盟十国与中国高官的再一轮谈判与磋商,《南海行为准则》框架终于提前达成,这是关于《准则》谈判的阶段性成果,对于稳定南海局势、深化中国-东盟战略互信、最终确定南海的地区秩序皆具有积极意义。

  理解“框架”含义,谈判仅取得阶段性成果

  《南海各方行为宣言》是在2002年中国与东盟签订的,为南海局势维持近十年的稳定发挥了积极作用。但是,《宣言》本身是政治性文件,其中虽然包含了有关各方保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动,包括不再现无人居住的岛礁滩沙或其他自然构造上采取居住的行动,以及由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判解决领土与管辖权争议,但是由于缺少相应的约束机制,近年来南海各方各自行动,争端日益升温。而这正是制订《准则》再次被提上日程的重要背景。通过规则和机制建设管控分歧,维护南海和平,正是《准则》继承《宣言》的历史使命,而又区别于《宣言》的关键所在。

  《准则》的制定是一个复杂漫长的进程,目前“框架”的达成,并不意味着《准则》的最终完成。把握“框架”一词,是理解“准则”谈判进展及其现实意义的关键。何为框架?打个比方来说,《准则》相当于一个文件夹的名字,制定“框架”相当于确定在这个文件夹里建立多少个文档,每个文档的名字是什么。根据中国外交部副部长刘振民的介绍,目前已经确定的“文件名”包括前言、目标、原则、基本承诺和最终条款等等。

  尽管这些名目看似简单,但其中必然是经过各方博弈才最终达成的共识。能够建立这样一个文件所具有的意义不可低估,毕竟如果对比一年前的南海局势,中国与东盟今日之可以共商共议并将政治意愿转化为可视可议的文件,当属不易。

  根据中国外交部介绍,框架草案随后将被提交到本年度8月份举行的东盟外长会上,不过,关于接下来何时开始、以及如何填写《准则》的内容,都还未确定。而这个任务相比较“框架”的签署,必然会更加艰巨。因为这将涉及南海相关争议国各方的核心利益,尤其是各方的关切、预期目标还有相当差距。甚至连各方最关心的《准则》未来是否具有法律约束力,按照中国外交部部长刘振民的回答,仍将是“未来讨论中的问题”。

  框架签署,大势所趋还是由我造势?


  《准则》磋商始于三年前,而框架制订从一年前启动到如今达成共识,当属迅速,原因何在?按照近日《联合早报》一文的观点解释,这一轮南海局势的持续缓和,很大程度上是由菲律宾和美国总统选举后新政府对话政策调整的结果,中国只是顺势而为。
  但是,笔者想指出的是,从当今中国周边安全形势来看,中国实力的增长与管控周边事务的能力不可同日而语,仅凭在南海岛礁的建设速度与规模,中国完全可以以实力说话,甚至按照一些国内人士的说法,“准则”的签署无疑是自缚手脚,甚至“自废武功”。

  但是,在菲律宾将中国诉诸国际仲裁后,中国还能够冰释前嫌以对话来解决中菲争端,固然有缓解国际舆论压力,顾及中国国际形象的考虑,但更重要的是,正是把南海问题置于整个中国和平崛起的大局来考虑,才会做出不同的战略选择。

  正如中国社科院国际学部主任张蕴岭所指出的,稳定南海大局是一个大战略。所谓稳定大局,其一,维护南海地区和平的大局,创建协商与合作的环境,反对外部势力介入和干预;其二,维护中国-东盟间的合作大局,不让南海问题成为主题。美国炫耀武力只会添乱,不能解决问题,中国扩大军力也难有效解决争端,中国需要有创新的大思路和大作为,不让南海问题成为羁绊中国崛起的障碍。

  事实上,早在菲、美总统更迭之前,从2016年初开始,中国就加大了推进《准则》框架谈判的力度,一年内与东盟多次举行磋商会议,这才最终与中菲关系的“突变”相遇,在短期内取得重要进展。因此,在如何造“势”、如何把握“势”方面,中国已经具有了相当的主动权和把控力。而这种实力的运用,需要相当的战略智慧与战略定力,它既会带来更多机遇,也会面临挑战,在未来的《准则》谈判中尤是如此。


  稿件来源:中国社会科学院地区安全研究中心
  作者:张洁
  中国社科院亚太与全球战略研究院     研究员
  中国社科院地区安全研究中心             副主任

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