调研报告
日本版国安会的设立及影响
作者:吕耀东

安倍晋三作为一名保守主义政治家,修改战后日本的和平宪法并成立“国防军”是他的既定目标。早在其首次执政时 (2006-2007)就已经实现了将防卫厅向防卫省的升级,并组织拟就了成立国家安全保障会议的草案,只是被其后的政权所搁置。2013 11 7 日,日本众议院通过了安倍内阁提交的“关于设立国家安全保障会议的法案”。国家安全保障会议通常被认为是日本版的NSC,顾名思义,它在功能和结构上都与美国的国家安全委员会 (NSC,日译为“国家安全保障会议”,简称为“国安会”)有着诸多相似之处。这意味着日本国家安全保障会议将统筹日本的外交和安保政策,一个迈向政治军事大国的指挥中枢正在形成。日本安全保障会议是安倍实施安全保障战略的重要环节,将对日本内政外交及中日关系产生深刻影响。

一、“国安会”的功能、作用及性质

  

一直以来,安倍将设立日本版“国安会”视其推出的主打政策之一。在2006年安倍竞选自民党总裁时曾表示,为了提高美日同盟的互信程度,他有意成立一个类似美国国家安全委员会的日本版“国安会”,主要成员由首相、官房长官、外相、防卫厅长官、自卫队的统合幕僚长等组成,统筹外交与安保情报的搜集与分析。他强调加强美日同盟,将以日本版的“国安会”作为对话窗口,促成首相官邸与美国总统官邸的直接对话。这充分表明其“整编”日本现有安全保障体制的决心。2007 年初,日本政府“有关国家安全的官邸职能强化会议”提出了日本版“国安会”的组织草案。该草案规定,“国安会”的职能是就朝鲜核导弹问题、对华政策等日本的主要外交及安全问题向首相提出政策建议,并有权制定中长期的政策方案。

表面上,安倍多次强调要仿效美国建立日本版“国安会”,是为了促成日本首相官邸与美国总统官邸可以直接对话。事实上,其真正的目的是为了强化首相职权,进一步掌控最高指挥权。安倍积极加快集权化进程,不断强化首相官邸在外交和安全领域的主导地位, 推动中央省厅的 “整编” 。因为,美国国家安全会议是美国总统重要的安全决策和规划的重要政策研究机构。国家安全委员会是根据美国《1947 年国家安全法》成立的,设在总统行政办公室。主席由总统担任,其他法定成员包括副总统、国务卿和国防部长,参谋长联席会议主席等担任委员会的军事顾问,中央情报局局长担任情报顾问。白宫办公厅主任、财政部长、总统安全事务顾问、总统经济政策助理也都是委员会常任委员,通常都被邀请参加会议。其他官员被邀请参加相关的会议。美国国家安全会议的突出功能是,帮助总统制定有关国家安全的国内外军事、情报和经济政策。

随着日本向“政高官低”的方向扭转,安倍力图形成以首相官邸为中心的“官僚主导政治”局面。安倍努力扩大首相权限,不断强化首相权力,尤其在安全、防卫领域大力贯彻自己的政治意图,整合外交、安全保障和情报等各机构人力,主張以首相官邸主导的方式制定外交、安保政策的体制,以美国的国家安全会议为范本,仿效美国成立直接对首相负责的日本版国家安全会议,实现权力模式与决策机制重心的根本转移。

日本版“国安会”加强对日本防卫省的掌控。日本之所以仿效美国成立日本版国家安全委员会,其根本在于向往美国国家安全会议的权力构成。美国国家军事指挥系统由国家安全会议、国防部及参谋长联席会议组成。国家安全委员会是最高决策机构, 由总统直接领导, 成员有副总统、 国务卿、财政部长、国防部长和总统国家安全事务助理等组成。其中,国防部是总统指挥全军的办事机构,总统通过其掌握最高指挥权。同样,日本首相也可以通过成立日本版“国安会”,继续有效地掌握防卫省。防卫省具有就国防等问题提议召集内阁会议、制订法律、直接向负责预算的财务大臣提出拨款要求等权限。然而,事实上,日本防卫省的所谓“职能”和“权限”,还将由首相通过成立日本版“国安会”最终掌控。按照日本政府提出日本版“国安会”的组织规定,日本的官房长官、外相、防卫相等内阁成员参加“国安会”,形成由首相主导、各职能部门协调一致的高效安保机制,进一步为日美同盟的军事一体化、全球化服务。

二、“国安会”设立的影响

安倍晋三重新上台执政,按照既定的路线图统筹日本的国家安全战略,其中最重要的一环就是要设置国家安全保障会议。日本版NSC的成立给日本社会可能带来的巨大冲击归纳起来主要有如下两点。

第一,国家安全保障会议可能加快日本的政治军事大国化。关于首相官邸设置国家安全保障会议事宜,日本国内舆论基本表现两种反应:保守的右翼分子对自民党此举欢欣鼓舞,因为在他们看来这向日本的政治军事大国梦又迈进了一步;而作为小众的左翼人士则只能无奈地对这一机构设置表示愤慨和谴责,却丝毫不能改变现状。可以说,日本的政治军事大国化已然成为一个不可逆转的态势。国家安全保障会议作为日本外交、安保领域政策制定的指挥枢纽,从某种角度来看它相当于日本安保政策制定的“大本营”和“参谋本部”,日本政府为了回避民众产生对战前军国主义的联想,而用了相对比较温和的定位,即将安全保障会议视为日本外交、安保政策制定的“司令塔”。

第二,国家安全保障会议的设置是否会对当今日本的民主制度构成威胁,多数日本有识之士对此表示了担忧。随着安全保障会议的成立,日本在外交、 安保领域的政策制定权将集中在包括首相在内的少数阁僚(首相、官房长官、外相和防卫相)手中,内阁会议以及议会在这类核心领域的功能被削弱。另外,在自民党的国家安全保障会议提案中,现任自卫队军官可以直接参加安全保障会议,并被赋予重要决策权,这显然违背了日本国宪法第66条中对 “文官统治” 的规定。 作为国家安全保障会议设置的衍生品,“特定秘密保护法案”也被执政的自民党提交国会审议通过。“特定秘密保护法”将外交、安保、谍报以及反恐等领域的情报视为“特定秘密”,日本政府将对泄露这类秘密的政府以及民间人士处以十年以上的刑罚。

日本媒体对与国家安全保障会议相关联的“特定秘密保护法案”表示出极度的反感,《朝日新闻》、《每日新闻》等媒体的社论均对这一法案提出了质疑,认为这不仅侵害了公民的言论自由和知情权,同时也限制了公民的自由,这会让人想起战前秘密组织的时代,日本社会的“民主主义”将会因此而萎缩和退化。与此同时,学术界也开始声讨这一法案可能带来的负面影响,日本历史学会研究会联合其他八个相关学会对日本政府的特定秘密保护法案表示了抗议,认为该法将成为历史进步的重大阻碍。

三、“国安会”设立与对华关系

围绕日本国家安全保障会议所掀起的波澜并不止于日本国内。中国作为日本的邻国,同时也是利益相关国家,国家安全保障会议的设立给中日关系带来的负面冲击不容忽视,它让中日关系的冲突呈加速上升之势。

首先,日本设立国家安全保障会议的初衷就是为了针对中国,关于这点安倍没有丝毫掩饰。在 2013108日的国会答辩中,安倍称:“中国的军事崛起以及朝鲜核武器所带来的威胁,使得日本的安全环境不断恶化,日本需要在外交、安保政策领域建立强有力的领导机制”。换言之,是中国(以及朝鲜)的威胁给了日本设立国家安全保障会议一个“正当的理由”。据日本时事通讯社称,日本首相在国会中点名中朝是日本安全的不稳定因素,尚无先例,而安倍首开恶例。

其次,国家安全保障会议正式成立以后,其假想敌将可能更多指向中国,这是当前东亚格局变动的结构性因素导致的,也是冷战后日本总体保守化的必然结果。日本政府在国家安全保障会议的议案获得通过之后,拟于2014年初成立国家安全保障局,该保障局下设六个研究机构,其中包括总括、美国等同盟友好国、中国以及朝鲜、其他地区、战略和情报等机构。日本将美国等视为同盟友好国,尽管还没有直接将中国视为敌对国,却把中国和朝鲜单独开列加以应对。可见,日本国家安全保障会议已经将中国作为重点盯防对象,而与之伴随的对华敌意将可能让日中关系出现更多摩擦、冲突。

最后,在处理中日关系的过程中应当防止安倍等政客的两面派伎俩。日本国家安全保障会议成立,是安倍等保守派以中国军事威胁为借口不断突破战后日本的各个禁区,图谋为政治军事大国化扫平各类制度障碍的表现形式之一。安倍在日本国会上公开将中国视为日本的安全威胁,不断“妖魔化”中国,制造“中国威胁论”。但在国际社会却装模作样的宣称与中韩两国首脑会谈的大门始终敞开着, 并表示将继续遵守 “村山谈话” 的内容。安倍等人的这种两面性手法极具欺骗性,既在国内煽动极端民族主义情绪,又在国际上标榜所谓“积极的和平主义”。中国在处理中日关系时,既要重视历史问题,更要着眼于现实问题,坚持有理、有力、有利的原则谨慎处理中日关系,以防陷入安倍等人预设的陷阱。

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