调研报告
朴槿惠能否推进“朝鲜半岛信赖进程”
作者:毕颖达
  长期以来,朝韩关系处于紧张—缓和—紧张的恶性循环之中,冷战期间如此,冷战结束后亦是如此。金大中—卢武铉时期朝韩关系有过向好发展,但自李明博政府时期起又陷入持续紧张状态。在“缓和对朝关系”呼声中上台的朴槿惠政府被寄予了厚望,在对朝政策上,朴槿惠政府强调不在“左”和“右”路线当中进行选择,而是要走“第三条路线”,提出了包括“无条件开展对朝对话”、“不把对朝人道主义援助与政治关系挂钩”等内容在内的“朝鲜半岛信赖进程”。这一进程的提出让人们对朴槿惠执政期间的朝韩关系做出了乐观的展望。
  然而在过去的一年里,朝韩关系并没有像人们所预期的那样得到改善,却在朝鲜核试验、韩美军演以及相互舆论攻击之中关系进一步恶化,而作为朝韩关系的最后纽带开城工业园也曾一度关闭。虽然经过双方协商,开城工业园后来又得以恢复运行,但在此期间朝韩之间却从没有进行过有效的政治对话、朝鲜拥核的意志越来越坚决、朴槿惠政府的对朝政策重现李明博道路的端倪,以至双方关系基本处于冷战式僵持状态。尽管最近双方就离散家属会面达成协议,但是南北关系尚没有出现大改善的迹象。美韩不顾朝鲜警告坚持军演也可能带来新的紧张。
  朝韩对立的根本原因在于残留下来的朝鲜半岛冷战结构,而打破朝鲜半岛冷战结构是一个需要长期探讨的综合问题。韩国的对朝政策独立的操作空间很小,脱不开美国对朝政策的笼罩,特别是李明博四年的强硬对朝政策留下很多的问题,作为同党执政的朴槿惠政府对朝政策难以完全另辟途径,这使得她的“朝鲜半岛信赖进程”受阻。不过,朴槿惠政府还是希望缓解南北紧张的压力,在对朝政策上有新的政绩,为此,韩国对朝政策也表现出一定的灵活性。
  从总的来看,朴槿惠政府推行“朝鲜半岛信赖进程”受到以下几个方面因素的影响:
  第一,李明博政府对朝政策的遗产影响了政策的实施。李明博政府“坚持原则”和“战略忍耐”的强硬政策不但极度地恶化了朝韩关系、推动朝鲜走向拥核国家道路,还为后任政府留下了沉重的安全包袱,破坏了朴槿惠政府实施“朝鲜半岛信赖进程”的大环境,
  第二,韩国所谓的“亲李”极右保守政治势力干扰、阻碍了韩国现政府对朝政策的实施。出于平衡党内利益的考虑,朴槿惠政府上台后启用和留任了部分“亲李”势力,这些极右人士在制定、实施对朝政策过程中,不可避免地延续前一任期的做法,对现任政府的政策产生了较大影响,努力把韩国的对朝政策逐步拉回到“坚持原则”和“战略忍耐”的轨迹。
  第三,美国奥巴马政府固守的对朝政策原则影响了韩国现政府对朝政策走向。虽然朴槿惠政府试图通过推进南北对话来缓和紧张、增加相互信赖,但这一构想与美国奥巴马政府的“坚持原则”、“战略忍耐”原则之间出现了较大的错位。在朝鲜半岛局势持续紧张的情况下,美国正在以积极对韩进行安全支持来影响朴槿惠政府的对朝政策,使其向美国的对朝政策方向靠拢,这也是韩国政府在与朝对话问题上“附加条件”的主要原因之一。
  在这些因素的综合作用下,朴槿惠政府对朝政策的越来越呈现出与其竞选公约相背离的倾向,恢复朝韩之间的对话也越来越“有条件”化,以通过增进信赖改善南北关系为宗旨的“半岛信赖进程”,正在因“朝鲜没有起码的诚意”而踏步不前。
  信赖关系的建立需要一个长期过程,敌对了半个多世纪的朝韩之间要建立信赖关系更是如此。增进信赖的一个最基本的条件是相互接触和沟通。一味地坚持所谓的“原则”和“战略忍耐”是等不来信赖的,它只会等来朝鲜在拥核道路上越走越远、冒险行动越来越频繁。因此,尽早恢复朝韩之间的对话才是南北关系走向缓和的起点。
  从当前实际情况来看,今后如果朝韩双方不对现有策略进行调整,双方关系就不会有所改善,最大可能是重现李明博时期朝韩关系的状态。目前,朝韩对于朝核问题的不同立场仍然是影响双方对话关系重启的核心要素,朝鲜发展核武器和提升导弹技术除了用来震慑外来威胁的动机之外,最主要目的应是就这些问题与美国进行有价协商,试图改善对美关系。因此对于朝鲜来说,发展核、导是其重大国家安全战略,它不会为了改善对韩关系而在核战略上做出让步。而韩国则视朝核为最大安全威胁,并从李明博政府时期起把朝鲜的无核化进展视为南北关系改善的基本条件,受多种因素影响,现任韩国政府也正在延续这一政策基调,可以说朝韩双方在朝核问题上的立场是难以找到妥协点的。这种情况下,为了改善朝韩关系,韩国方面需要做出更为积极的政策调整。
  首先,把朝核问题作为一项长期课题来对待,将其置于朝鲜半岛和平机制建设层面上进行同步处理,与此同时需要认识到朝韩关系的改善是半岛安定的基础,是实现无核化和建立朝半岛和平机制的基本条件。在这个基础上尽快重启双边或多边对话,使“朝鲜半岛信赖进程”进入实施轨道。
  其次,改变联美压朝的做法,与中国一道推动朝美尽快和谈,使朝核问题尽早走上无核化进程。从美国奥巴马政府任期所余时间上来看,如果朝美不能在2014年就核问题进行有效对话和达成协议,那么朝核无核化在韩美现政府任期内就难以取得有效进展,从历史上看,朝鲜很难信任与走到任期后半段的美国政府达成的协议。
  再次, 朴槿惠政府应避免过度坚持 “原则” , 错失恢复与朝对话的良机,更不能期待通过“战略忍耐”拖垮朝鲜实现吞并统一。这一点应参照金大
中政府的做法,把朝鲜作为一个平等的对话协商对象,在进行交流合作的同时逐渐消除敌意、积累信赖,进而实现南北和平共处。
  此外,朴槿惠总统还需要进一步发挥其个人的政治领导力,在对朝政策实施方面寻求包括在野政治势力的支持,并在总统权力逐渐牢固的情况下更换掉外交、安全领域内的“亲李”人士,代之以有利于推动对朝政策的进步人士,如此朴槿惠政府对朝政策决策机构之间才能形成合力,进而有效地推动“朝鲜半岛信赖进程”的实施。
  当然,朝韩关系的改善离不开朝鲜方面的配合,对于朝鲜最为基本的要求是停止核试验和导弹发射活动以及其他武力挑衅行为。要使朝鲜遵守这些要求,除了中国行使对朝影响力之外,更需要美韩暂停包括联合军演在内的对朝敌对行动,在推动对朝关系改善方面做出实际举动。
  20世纪90年代初,韩美曾以停止联合军演换取了朝鲜在核设施视察方面的配合,这对朝美达成日内瓦协议、解决第一次朝核危机起到了积极作用。因此,当前韩国方面如能以史为鉴,暂停或低调处理韩美联合军演,很可能会为朝韩关系改善乃至无核化进程重启带来转机。经历了2013年上半年半岛危机和国内政治力量大调整之后的朝鲜金正恩政府将会谋求在经济建设领域有所成就。2014年1月24日,朝鲜向韩方发出“重大提议”,要求停止韩美联合军演以缓和彼此关系,这可以看作是朝鲜进行对外政策调整的一个积极信号。但是,美韩都不相信朝鲜有真实改善关系的诚意,因此,不可能取消联合军演。军演会导致什么样的新紧张还值得观察,关键是朝鲜的反应力度。据报道,朝鲜已经准备好进行新的核试验,如果朝鲜以核试验作为应对,那么局势就会朝恶化的方向发展。美国对朝鲜的可能举动极为担心。美国国务卿克里访华把朝鲜问题放在重要位置。中国方面也作出明确的表态,绝不放任朝鲜发展和武器。同时,在经济建设与核武开发并举路线的指引下,如果朝鲜在经济建设领谋求实绩的希望落空,那么它很可能会在核、导试验方面有所动作。这样,不仅南北关系,而且是东北亚的局势都会陷入新的紧张。
  如果朝鲜不宜进行核试验作为报复,朴槿惠政府就应该抓住朝鲜发出缓和关系的积极信号积极推动南北对话,这对朴槿惠政府推进“朝鲜半岛信赖进程”无疑是一个好的契机。
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