调研报告
缅甸的投资环境与对策建议
作者:祝湘辉
 上世纪90年代初以来,由于缅甸特殊的国际国内环境,缅甸和我国一直保持着一种重要而特殊的关系。目前中国已经是缅甸最大的贸易伙伴、最大的外国投资来源地和主要的援助来源国之一。2011年缅甸顺利实现军人政权向民选政府转型后,推行了一系列政治经济改革,从而取得了经济发展以及外贸和外资增长较快的成效,西方国家也解除了对缅甸的大部分经济制裁。但是缅甸仍然面临着基础设施落后、资金匮乏以及金融体系不健全等问题,缅甸政治经济转型对我国企业对缅投资产生了一定的影响,需要我国适时调整策略,以促进对缅投资的可持续发展。

一 缅甸新政府吸引外资的措施

  缅甸新政府成立后,改善投资环境,积极吸引外资的主要做法包括以下几个方面:
  第一,重组投资委员会,提高工作效率。投资委员会(MIC)是外国投资的主管机构,由于审批时间长、效率低下而受到诟病。2011年9月缅甸新政府重组投资委员会,新的投资委成立后,加速了对外资项目的审批速度,为投资者以快捷的一站式服务方式服务,规定在两周内办结外资审批,对吸引外国投资起到了促进作用。
  第二,完善法律法规,改善投资环境。缅甸经济发展面临的一大问题就是,政府对于外国投资设置诸多法规禁令。新政府上台后,积极修改那些陈旧滞后的投资法律法规,以改善国内投资环境。缅甸于2011年10月11日通过了《劳工组织法》,12月2日通过了《和平集会游行法》,2012年4月通过《劳工争议解决法》和《环境保护法》,对外国投资产生的环保问题进行规范,8月10日通过《重要商品和服务法》、《外汇管理法》和《缅甸公民投资法》。缅甸新的立法越来越注意保护人权和自然资源,如限制对自然资源和环境造成损害、损坏有关民族文化传统、对人民身体健康造成影响的投资。
  第三,调整汇率制度,稳定汇率。从2012年4月1日开始,缅甸政府实施有控制的汇率浮动制,并建立了中央银行能够介入并影响汇率的银行间外汇市场,它有利于外汇市场整合、调控及国际结算和汇兑业务。
  第四,设立经济特区,吸引外来投资。2011年1月27日缅甸颁布《经济特区法》,缅甸与泰国的意泰公司合作在土瓦地区建设缅甸第一个较大规模的经济特区。2011年2月,缅甸政府公布了《土瓦经济特区法》,对土瓦经济特区建设进行了详细的部署。缅甸政府又邀请日本投资者参与迪洛瓦经济特区,2013年11月30日,迪洛瓦经济特区正式开建。2014年1月23日,缅甸颁布新的《经济特区法》,对投资者在经济特区免税和土地使用优惠等作了规定。
  第五,开放新的投资领域。2011 年以来缅甸新政府大力推行私有化,降低了政府在电信、电力、能源、林业、教育、卫生和金融等几个主要行业的比重,允许外资投资电力、石油和天然气、矿业、制造业、饭店和旅游业、房地产、交通运输、通信、建筑和其他服务业,并将允许外资在国家人力资源开发最重要的教育领域进行投资,外国可与相关部门协商,在缅甸进行包括开设大学、专科学院在内的投资。农业、畜牧水产业虽然列入限制投资领域,但允许外资与缅甸企业按法律规定组建合资企业。

二 新《外国投资法》和实施细则分析

  2012年11月2日,吴登盛签署了《缅甸联邦共和国外国投资法》。此前缅甸一直施行1988年《缅甸联邦外国投资法》。新投资法较以前的投资法更加灵活,规定了外国投资的领域、土地和免税优惠政策等一系列重要内容。
  (一)新《外国投资法》分析
  1、新投资法比旧投资法进一步放宽了对外国投资的条件限制。旧投资法中第6 条规定“在与当地企业成立合资公司时,外国投资者必须提供至少35% 的启动资金”,而新法将其改为“合资企业的出资比例由当地企业和外国企业共同决定”。按照新法,一些项目被确定为限制或禁止领域,但外商仍可以通过政府的特批或组成缅外合资企业的形式投资这些领域。
  2、新投资法给予外商投资的优惠政策。新投资法规定外国投资的制造业及服务业从开始经济运行第1年起连续5年免所得税;项目利润作为专项资金在1年内用于追加该项目投资的,减免所得税;对出口产品减免50% 所得税。在境内从事项目有关的研发费用,从利润中扣除。土地使用期限规定为50年,可视情况延长连续2个10年的土地使用期限。从这些规定来看,提供给投资者的优惠政策明确易行,是这部法律的一个亮点。
  3、外国投资者在投资活动中最敏感和关切的问题之一是投资成本和利润能否兑换并汇出。因此,兑汇风险成为投资者的政治风险之一。《外国投资法》规定了投资人交纳税收和费用后,可以将合法收益通过涉外银行按汇率汇往国外。另外,对于外国资本和本国资本的股权比例可根据双方商定办理;外资的最低投资额度由委员会根据投资领域区分,这些都体现了新投资法灵活性的特点。
  4、征收或国有化风险是投资者的风险之一。新投资法规定不会对依法成立的企业实施国有化,也保证没有充足的理由时,不会在许可期限内搁置项目,这是一项直接保护外国投资的条款。
  5、新投资法规定要给缅甸人以工作机会。新投资法具体规定了投资人对国民熟练工人及职员的使用比例,从项目开始之年起,第1年内国民职员占比例至少25%,第2年内至少50%,第3年内至少75%。对于技术含量高的项目,委员会可适当放宽期限规定。除此之外,新法要求合资企业中的缅外员工需实行同工同酬,这就为缅甸工人的权益提供了法律保障,给更多的当地居民提供新的就业机会。
  6、新投资法注重保护民俗和生态环境。新法将“影响民族传统及习俗、影响民众健康、影响破坏自然环境及生态链和输入有害有毒废弃物的项目”设为禁止项目,体现了既积极追求经济发展又不忽视生态和民俗保护的特点。
  (二)新《外国投资法实施细则》分析
  2013年1月31日,国家计划与经济发展部颁布了《外国投资法实施细则》,对外国投资法进行了细化说明。
  1、对外国投资行业进行了分类规定。其中,规定禁止投资的行业种类21项,包括军工企业、珠宝玉石勘探及开采等;与国民合作经营的行业种类42项,包括房地产、国内航空服务等;特许行业115项,包括大型金属矿生产、网络服务等;其他特批行业27项,包括零售及批发行业等;需进行环评的行业34项,包括油气项目、输电铺设项目等。
  2、实施细则规定如果合资从事禁止或限制的项目,外资比例不得超过投资总额的80%。细则还明确了新外国投资法中没有规定的最低资本金,制造业的最低资本金为50万美元、服务业30万美元、矿物资源开发1000万美元。
  3、实施细则中不仅承认国有用地,还承认私有用地的土地使用权。但投资者如果要在缅甸农村进行商业性农作物种植,只能通过与缅甸公民投资者合资途径进行。
  4、实施细则对外汇汇出的程序作了详细规定,并明确了投资者可将合法收入通过投资委员会指定的银行以外汇形式向国外汇出也有权用自己合法收入的缅币兑换成外汇。
  5、同样,实施细则也反映了缅甸政府对于自然资源和环境和重视。第34条规定,在递交投资申请时,如果是以自然资源为基础的投资项目,须通过有关联邦部向委员会办公室递交。第42 条规定,外资项目申请必须征求当地环保与林业部对自然环境和社会环境无影响或最低影响计划的意见。

三 我国投资缅甸的对策和建议

  随着缅甸民主转型的推进,其政治经济环境发生了巨大的变化。2011年9月30日缅甸政府突然叫停我国投资的密松水电站,随即2012年以来我国对缅投资额大幅下降,仅为4.07亿美元,而2010年为43.5 亿美元,2011年为82.7亿美元。2013年我国投资的莱比塘铜矿又遭到抗议,至今未能完全复工,这凸显了我国对缅投资中的一些问题,需要我们重视和应对。
  第一,继续加强与缅甸政府的沟通与合作,保护好我们在缅甸的投资。我们要积极推动两国政府间磋商以及同其他政治力量对话,确保缅甸政府尊重中国投资合法权益。在密松电站和莱比塘铜矿事件中,缅甸政治活动分子、极端环保主义者和西方NGO 起到了推手的作用。他们的目的就是向缅甸政府施压,迫使政府改变既定的政策,可见缅甸政府的立场仍然是关键,关系到中国在缅经济利益的安全。中国需要建立与缅甸政府的磋商机制,重点就中国在缅投资安全举行对话,敦促缅甸新政府遵守已签署的项目合同,保障中国企业的正当和合法权益。
  第二,支持我国NGO到缅开展公益活动,配合我国企业对缅投资贸易。
  过去我国企业投资缅甸时,更多是与缅甸政府、企业和社区社团高层接洽,对社会舆论与公共关系关注不多,对积极利用NGO来促进经营也重视不够。按照发达国家的经验,在海外投资的过程中,往往是政府、企业和NGO相互配合、良性互动的。我们应充分发挥NGO民间身份、方式灵活、专业性强和直接面对普通民众的特点,支持我国NGO到缅甸开展公益活动,发挥优势、相互补充,既能提升国家形象和软实力,也能维护我在缅投资安全。同时,对于我国走出去的企业而言,面对更为陌生的经营环境和更为复杂的社会文人环境,NGO无疑能为其提供重要帮助。
  第三,对缅甸社会开展形式多样的公共外交,增加我国投资在缅民间社会的正能量。
  公共外交是对传统外交的有效补充和发展,应当成为中国应对缅甸NGO的战略举措。NGO在缅甸社会积极宣传,以形成广泛的民意,达到影响缅甸政府政策的目的。我们也同样可以对缅甸社会开展灵活有效的公共外交,赢得缅甸民众的理解和支持,从而抵消缅甸NGO的影响,增加中国投资的正能量。密松电站被搁置后,中国实施了“光明行”活动、“第四次佛牙赴缅供奉”等公共外交活动,希望在缅甸人民心目中塑造一个更良好的中国形象。总的来说,中国对缅公共外交要持续展开,并将之上升到对缅外交的战略层面。只有赢得缅甸社会的民意,才能更好地保障中国投资利益。
  第四,加大宣传力度和透明度,响应当地民众的诉求。
  其实,中国企业在缅甸当地环保、移民、基础设施建设和公益事业等方面投入力度很大,但中国企业偏封闭的管理和低调的宣传模式,“只做不说”或“多做少说”,导致这些努力被当地民众和NGO所忽视,所以NGO的大量断章取义或别有用心的数据和照片才在缅甸民间广为传播,产生了负面影响。我国企业所做的公益活动,没有起到应有的增进两国人民间友谊、提升国家形象的作用,反而是淹没在当地民众和NGO的质疑声中,而且因为丧失了话语权,留下了被人挑拨离间、歪曲抹黑的空间。NGO的另一个重要观点是中国企业忽视了当地民众的诉求,中国企业如果能客观地对待当地民众的某些诉求并对一些做法加以改进,就会有利于化解不满情绪。因此,中国企业应积极宣传,提高透明度,加强同当地社会以及NGO的沟通和对话,开诚布公地征询和参考社会各方面的意见,着力于切实改善当地民众的生活。
  第五,调整投资方向,由资源型产业向制造业和劳动密集型产业转变。
  面对部分缅甸民间人士对中国掠夺资源的指责,我国企业在缅甸投资方向要作调整,积极探索其他投资领域。缅甸目前面临比较严重的失业和贫困问题,因此最希望外国投资于能够减少贫困和提供就业机会的项目。缅甸政府非常欢迎劳动密集型产业投资,给予审批的方便。近年来缅甸接待游客量不断增长,酒店数量无法满足需求,价格暴涨。2014年缅甸成为东盟主席国,意味着会有更多的外国游客前来缅甸。目前我国对旅游酒店业投资基本缺席。投资缅甸旅馆业利润丰厚,而又不会涉及自然资源开采引发NGO组织的抗议,是一个较好的投资选择。我国企业可考虑投资于服装加工业、农业和农产品等能产生大量就业的产业,我国有能力打造大型酒店或国际连锁酒店的企业可考虑到缅投资。
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