调研报告
美国专家对TPP等问题的看法及应对建议
作者:张蕴岭
  2月12—14日笔者访美,除参加会议外,还与美国的一些智库(布鲁金斯学会、皮特逊国际经济研究所、卡内基国际和平研究所、国际战略研究中心等)以及政府(主要是美国国务院)人士交谈,其中TPP,TTIP和中美两国的BIT是会议和会见交谈的一个重点话题。

一 美国专家的主要观点

  1、美国之所以重视TPP,因为它是重构美国竞争力的关键。在全球化的形势下,开放竞争需要新的规则:一是在全面开放的市场环境下竞争;二是重点解决原来在多边贸易体制下没有解决的问题,主要是涉及边界内的问题。布鲁金斯的路特考斯基(Ryan Rutkowski)认为,奥巴马政府一定要在TPP上取得成功,因为这是他重返亚洲的重要手段,也是提升美国经济竞争力的手段。国际与战略研究中心的古德曼(Goodman)认为,总的来说,在TPP上美国两党都是给予支持的,不过,民主党有反对开放市场的传统立场,而共和党支持开放市场的力量强,在TPP 上也有两党的政治争斗。现在的问题是,奥巴马政府谈判TPP 没有取得国会的贸易促进授权(TPA),这是当前政府重点努力的一个领域。没有贸易促进授权(也称为快速审批程序),一是对谈判中的条件难以把握,将来谈成了,可能会被国会否决;二是导致谈判对手观察,对美国政府的谈判底线和未来的国会批准可能性不把握。因此,政府正在努力推动国会尽早给予贸易促进授权。但是,从目前的情况看,国会在7月给予贸易促进授权的可能性受到质疑。对国会运作熟悉的皮特逊国际经济研究所高级研究员胡福波(Gary Hufbauer)认为,现在只能说可能性有一半。他提出,在民主党中,鲍卡斯是积极推动的,现在他做大使去了,新的接替者不太积极,而民主党领袖里德、佩洛西都反对TPP。
  2、古德曼认为,TPP谈判文本大部分已经敲定,2 月新加坡部长会议会就基本文本最后确定。国有企业问题主要是涉及新加坡,知识产权只要涉及马来西亚,市场准入主要涉及日本。一个可行的方法是先确定基本框架文本,拿这个文本争取贸易促进授权,然后完成最后的细节谈判。现在人们担心国会授权的附加条件,有两条会写上,一是知识产权要求,二是争端机制要求,估计货币条款可能不会写上。
  3、关于跨大西洋伙伴协定(TTIP),过去一直是美国推动,现在欧洲也作出积极反应。胡福波认为,美欧之间的问题涉及面很广,主要的问题是各自坚持的不同标准和政策如何弥合,通过TTIP实现最大限度的标准和政策统一。比如,美国不想把金融问题,转基因问题,当地制造内容比例(这个问题主要是在各州有不同的规定)要求包括在TTIP之中,而这些领域欧洲均要求列入,对于数字化,文化产品双方分歧也比较大。他认为,谈判会拖,奥巴马这届政府恐怕都难以谈完,可能要留给以后的政府了。
  4、关于东亚的区域全面经济关系协定(RCEP),是布鲁金斯学会组织的研讨会的一个主要议题。来自新加坡东南亚研究所的达斯(SanchitaBasu Das)认为,RCEP的标准和目标与TPP不同,必须采取更为灵活的办法,符合东盟的利益。被邀请作主旨发言的日本驻美大使认为,如果RCEP标准太低,就没有吸引力,会使更多的国家转向TPP。东亚的主要问题是领导权的问题,东盟的领导力受到限制,中日政治关系处于困难时期,因此,RCEP缺乏一般的自贸区协议谈判的强大推动力。对印度参与RCEP 的能力表示怀疑,印度可能会使RCEP谈判失败。
  5、关于中美的投资协定谈判,美国的专家普遍认为非常重要,但是谈判的难度很大。胡福波认为,中国承诺考虑负面清单和准入前国民待遇原则,这为谈判取得突破提供了环境,但是,如果达成一个比较低质量的协议,国会批准的可能性很小,特别是现在双方谈判的是条约(treaty),难度就更大。他建议,可以考虑把名称改为投资协议(BIA),这样就不需要国会批准,而由政府批准了。美国国务院中国处的谢文斯(Kevin Sheives)认为,中国能否加入TPP要看TIB谈判的结果,这也是一个准备。中国要求加入TISA,美国表示欢迎,但是,对中国能够达到的承诺没有信心,还需要沟通,中国需要提出更为开放的措施。
  6、关于今年由中国负责主办的APEC会议,美国国务院负责APEC事务的官员马克法兰(Ryan C. Macfarlane)认为,奥巴马非常重视参加会议,如果会议时间不在10月份(中期选举),而是能够考虑美国领导人参加的时间(11月3日后),奥巴马会参加。关于今年能否启动关于亚太自贸区(FTAAP)的研究,他们认为,没有必要这样做,可以由PECC秘书处启动研究,APEC可以给予支持,但APEC不是谈判机构。关于APEC框架下的互联互通,他们认为,主要可做的是便利化,法规、通关、标准、安全等,而不是搞具体的基础设施项目。

二 几点看法与建议

  1、关于TPP,这是奥巴马政府必须要取得成果的,是政绩工程。但是,不仅是谈判本身难度大,必须要做出妥协,更严重的是国内问题,即国会给予政府谈判授权。普遍的看法是,在7 月份之前可能性不大。没有授权,结束谈判困难很大,特别是几个最困难的领域的最后让步就难以把握,谈判对手也会观察。奥巴马决定访问日本、马来西亚,这是两个问题最大的国家,敲定TPP 谈判的议题是主要的内容。从访问座谈的情况看,专家们都是给予“可能”判断,没有一个人可以给予肯定答复。当然,TPP只是时间问题,不会彻底失败。
  2、中美的双边投资谈判实际上是“小自贸区”谈判,除了市场准入,自贸区包括的主要内容都包括了。中美投资、服务政策、规则、体制差别巨大,美国对中国的要求很高,在诸多方面,中国难以达到高标准。因此,其前景一个是拖下去,另一个是像美国一些专家建议的那样,谈一个“协定”,而不是一个“条约”,也就是说降低标准,缩减领域。这需要双方协商。这只是专家的意见,美国政府能不能接受还需要研究。
  3、于今年的APEC会议,由于美国主要的关注点在TPP及其以后的扩大,因此,对于推动FTAAP不感兴趣,对于推动实质性的互联互通也不会出力。美国最感兴趣的是地区的经济增长问题,贸易平衡问题,对构建产业链也很感兴趣。美国推动的产业链与规则,标准紧密相连。
  4、关于我国如何对待TPP的问题,我的建议是,由于不确定很多,静观其发展。美国在谈判完成TPP前不会同意中国参加,就是在谈判完后,也要看双方的BIT 谈得如何。未来,美国从总体上会希望中国参加TPP,因为没有中国参加的TPP 其影响就很受限制。面对这样的形势,我的判断是,未来美国会着急拉中国入伙,不过还要观察。如果美国着急了,那时我们就有更大的讨价还价条件。特别是,亚太地区有两个大的自贸区框架,即TPP和RCEP,中美各在其一。中国还是首先下大气力把RCEP谈判推动成功,确保在2015年完成谈判。有了RCEP,美国会对把其排除在东亚自贸区外感到着急,因为这个市场的规模更大,更有潜力。为此建议,目前我国不要考虑加入TPP,要着力谈判好双边的BIT,或者推动改为BIA(协定),在谈判中争取到更有利的条件。
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